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国家监察体制改革中法治保障初步思考
来源:中国纪检监察报   发布时间:2017-02-15 10:30:33    

        整合反腐败资源力量,建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,构建集中统一、权威高效的监察体系,是国家监察制度的顶层设计,是事关全局的重大政治改革,对推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,具有重大的现实意义和深远的历史意义。按照党的十八届三中全会关于“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求,全国人大常委会于2016年12月25日审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,按照法定程序作出授权,为试点工作提供了坚实的法治保障。本文针对监察体制改革的全面深化发展和法治保障的实际需求,围绕推进反腐败国家立法进行思考。

        立足宪法权威地位

        2016年10月27日党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》作为党内法规,第一次在该条例中明确规定“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”,也即明确了监察机关并列于“一府两院”的政治地位或者说宪法地位,但这还需要通过国家法律予以确认。为此,建议相应修改宪法,制定国家监察法,修订《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

        立足法治伴随保障

        除制定国家监察法,以及明确其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责,一并调整由监察机关行使外,还建议通过修订立法法,在其中增设“监察法规”专章,明确监察法规的效力与行政法规等同,高于地方性法规、规章,司法解释亦不得与之冲突,从而为监察机关履行法定职责做好立法准备。为规范监察法规制定程序,保证监察法规质量,可参照国务院《行政法规制定程序条例》,相应制定《监察法规制定程序条例》。

        同时,在国家监察委员会制定发布相应监察法规前,对原由最高人民检察院单独或与有关部门联合制定的涉及职务犯罪举报、侦查工作的司法解释和司法解释性文件中规定的检察机关作为职务犯罪侦查机关的职责权限,亦应一并调整由监察机关行使。比如,最高人民检察院、国家保密局2016年12月14日发布的《人民检察院、保密行政管理部门查办泄密案件若干问题的规定》,最高人民检察院、公安部、财政部2016年3月30日发布的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》等。

        立足职能职责履行

        除制定国家监察法,明确监察机关法定职责、监察对象范围和监察工作程序,赋予监察机关与履职相适应的监察手段权力外,还建议修订刑事诉讼法、《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国检察官法》。同时,通过制定“监察法规”,进一步明确监察机关管辖的职务犯罪案件范围,从监察体制改革的初衷考虑,似应当不限于原由检察机关管辖的刑法第八章、第九章等所涉58个职务犯罪罪名,对原由公安机关管辖的非法经营同类营业罪,为亲友非法牟利罪,签订、履行合同失职被骗罪,国有公司、企业、事业单位人员失职罪,国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪,徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪,以及涉及村民委员会等基层组织人员的非国家工作人员受贿罪、对非国家工作人员行贿罪、挪用资金罪、职务侵占罪等,亦应一并调整由监察机关管辖。

        监察体制改革前,政务处分依据主要是公务员法、《行政机关公务员处分条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》,改革后将扩展到法官法、检察官法以及由《劳动法》《劳动合同法》《事业单位人事管理条例》授权国有企业、事业单位结合实际制定惩戒制度带来的一系列国有企业、事业单位的内部惩戒规定,这使得有的案件在给予政务处分时,监察机关还只能依据国有企业、事业单位的内部惩戒规定,这在道理上似不合适,迫切需要研究解决。为此,可考虑起草适用于各类公职人员的统一的《政务处分工作条例》。同时,建议在该条例中明确规定,全国人大及其常委会以外的其他国家机关和部门制定对国家公职人员的政务处分规定的,应当征得国家监察委员会同意。

        监察体制改革后,监察机关脱离政府序列,相应对生产安全事故的调查和处理,建议通过修订安全生产法第八十三条,明确授权由国务院和国家监察委员会联合制定生产安全事故调查和处理的具体办法;并相应修订国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》,删去事故调查组应当邀请人民检察院派人参加的规定,明确规定对监察机关提出的对负有事故责任的国家工作人员给予处分的意见,负责事故调查的人民政府无正当理由均应予采纳,并由监察机关具体负责落实等。

        立足防范权力滥用

        鉴于监察机关作为国家反腐败工作机构,且与各级纪委合署办公,如何相应保证监察机关的权力得到正确行使,引起社会广泛关注。为此,党中央明确要求监察机关要严格审批程序和内控制度,防止权力滥用,自觉接受人大监督,与司法机关互相配合、互相制约,接受社会监督。

        与此相适应,除制定国家监察法外,建议一是要修订国家赔偿法,明确规定对监察机关及其工作人员错误采取留置措施的,刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的,违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的,受害人有取得国家赔偿的权利,同时应当明确赔偿请求人要求赔偿的程序,适用该法关于刑事赔偿程序的规定。二是要完善内部工作流程,除健全完善监察机关执纪审查部门内部权力控制制度外,似可考虑职务犯罪案件调查终结移送检察机关监督审查追诉前,建立由监察机关案件审理部门统一审核、统一出口的工作机制,并由案件审理部门统一对口检察机关职务犯罪检察部门,以统一监察机关对职务犯罪案件的处置标准。三是可考虑由国家监察委员会与最高人民检察院联合制定发布相关规范性文件,明确监察机关与检察机关之间的工作衔接,以更好地接受检察机关的法律监督。同时,可借鉴检察机关实行的人民监督员制度,研究探索进一步发挥好特邀监察员作用的可行性,比如,对断崖式处理案件,为防止适用法律纪律的随意性,防止产生不良的政治效果、法律效果和社会效果,可考虑由特邀监察员介入监督。

        为加强对监察机关工作人员的监督,建议通过刑法修正案的形式,修订刑法第二百四十五条第二款,增加规定监察机关工作人员滥用职权非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅的,从重处罚;修订刑法第二百四十七条,增加一款作为第二款,明确规定监察机关工作人员对职务犯罪被调查人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的,依照第一款规定处罚;修订刑法第三百九十九条第一款、第四款,将监察机关工作人员增加规定为徇私枉法罪的犯罪主体,明确规定监察机关工作人员收受贿赂,构成徇私枉法罪,同时又构成受贿罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。

        立足国际合作交流

        为加强职务犯罪追逃追赃工作,建议修订引渡法,明确规定向外国请求引渡职务犯罪被调查人的,由国家监察委员会会同外交部审核同意后,通过外交部向外国提出请求。同时,对我国与其他国家和地区签订的司法协助条约中,由最高人民检察院以职务犯罪侦查机关角度作为中央主管部门的,似应当一并调整或者增加规定国家监察委员会作为中央主管部门。国家监察委员会宜申请增加为最高人民检察院牵头发起成立的国际反贪局联合会的团体会员,以利于通过该平台加强反腐败国际合作。

        此外,对最高人民检察院牵头与香港、澳门特别行政区和台湾地区相关反腐败工作机构建立的职务犯罪个案协查机制,宜调整为由国家监察委员会牵头负责。(沈思)